Publicado en inglés el 5 de febrero del 2013 por Stratfor Global Intelligence bajo el título “U.S.-Iranian Dialogue in Obama’s Second Term”. Traducido con autorización especial. Por Reva Bhalla. Vicepresidente de Asuntos Globales. A medida que el equipo de política exterior del presidente de EUA Barack Obama empieza a tomar forma, Irán sigue siendo un asunto pendiente para la administración estadounidense. El malestar diplomático en torno a este tema en la última década ha cobrado su precio en Washington y Teherán. A pesar de que EUA e Irán están tanteando el terreno para una nueva ronda de negociaciones, es de comprender por qué las expectativas de cualquier avance siguen siendo bajas. Sin embargo, ha habido bastante movimiento durante la semana pasada para merecer una mirada más cercana a este impasse diplomático de larga data.
En la Conferencia de Seguridad de Munich celebrada del 1 al 3 de, el vicepresidente Joe Biden dijo que EUA estaría dispuesto a mantener conversaciones directas con Irán bajo las condiciones adecuadas. El canciller iraní, Ali Akbar Salehi respondido positivamente a la oferta, pero advirtió que Irán no se comprometía a menos que Washington mostrara una “justa y verdadera” intención de resolver las cuestiones que dividen a ambos lados.
Un historial disparejo de diplomacia EUA-Irán
Este ritual de cortejo diplomático entre EUA e Irán se ha producido un puñado de veces en los últimos años. Al igual que las veces anteriores, la oferta pública de las conversaciones fue precedida por la negación de previas negociaciones secretas. (Esta vez, Ali Akbar Velayati, con esperanzas presidenciales y asesor de alto nivel del líder supremo iraní el ayatolá Ali Jamenei, negó haberse reunido con un representante de EUA en Omán.) Mientras tanto, como un espectáculo lateral a las más importante vía bilateral Irán-EUA, Irán ha anunciado que llevará a cabo las negociaciones con el grupo P-5+1 grupo el 25 de febrero en Kazajstán para demostrar su voluntad de buscar un compromiso sobre la cuestión nuclear como parte de un acuerdo más amplio. Como medida preventiva, Irán ha equilibrado estos pasos diplomáticos con el anuncio de que se está actualizando centrifugadoras de uranio en la planta de enriquecimiento de Natanz. Aunque esto va a irritar a Israel, el pensamiento de Irán acelera su programa nuclear podría añadir la cantidad justa de urgencia para impulsar las conversaciones.
El primer paso para cualquier negociación es la definición de un interés común. Para EUA e Irán, estos intereses se han desarrollado durante la última década. En 2003, compartían un interés en derrocar a Saddam Hussein y neutralizar una amenaza yihadista sunita. Para el año 2007, hubo mutuo interés en el alivio de la carga militar de EUA en Irak. En 2011, era interés común en evitar una guerra en el Estrecho de Ormuz. En el año 2013, a medida que se fragmenta la región fuera del control de ambos lados, Washington y Teherán están cada uno en busca de evitar que el atolladero que se aproxima debilite sus posiciones respectivas en el Medio Oriente.
Pero las negociaciones se han estancado también muchas veces debido a problemas de calendario, malinterpretación de las intenciones, la falta de cohesión política o un numerosas otras razones válidas. En el fondo, el momento lo es todo. Ambas partes tienen que crear un clima político favorable doméstico para proseguir las negociaciones controvertidas en el extranjero. Para complicar las cosas, ambas partes tienen el objetivo mutuamente contradictorio de negociar desde una posición de fuerza. En 2007, Irán podría reclamar que tenía a miles de tropas de EUA como rehenes susceptibles a los ataques de sus aliados chiíes militantes en Irak. En 2011, un levantamiento chiíta en Bahrein amenazó con romper el equilibrio de poder en el Golfo Pérsico a favor de Irán, mientras que Irán podría al mismo tiempo sacudir los mercados energéticos con sus maniobras militares en el Estrecho de Ormuz.
Irán, sin embargo, no pudo mantener esa posición por mucho. Con el tiempo, las capacidades secretas limitadas de Teherán en la Península Arábiga oriental quedaron al descubierto. Mientras tanto, EUA había reforzado su presencia militar en el Golfo Pérsico. Con dragaminas concentrados ahora en la zona, Irán tendrá que pensar dos veces antes de llevar a cabo provocaciones en el estrecho que puedan provocar accidentalmente una intervención militar.
Antes de que Teherán pudiera recuperarse, el clima regional se ha volteado en contra de Irán. En 2012, la rebelión sunita en Siria ganó impulso, en gran parte debido a un creciente imperativo regional de privar a Irán de su punto de apoyo Mediterráneo en el Levante. A medida que se fue deslizando la posición de Irán en Siria y el Líbano, el impulso sunita previsiblemente se ha expandido a Irak, donde las masivas protestas sunitas contra el gobierno chiíta en Bagdad ya han comenzado.
Ahora, Irán ha dejado de representar una amenaza estratégica para los intereses estadounidenses en la manera que lo hizo sólo hace unos pocos años y la posibilidad de que Irán solidifique un arco de influencia desde el oeste de Afganistán hasta el Mediterráneo ya se ha evaporado. Irán está a la defensiva, tratando de ayudar a sus aliados sobrevivir en Siria y Líbano, mientras que al mismo tiempo se ve obligado a dedicar más recursos a mantener su posición en Irak. Y mientras que los gastos en el extranjero de Irán están aumentando, su presupuesto se va encogiendo bajo el peso de las sanciones. Las sanciones impulsadas por EUA y Europa en los últimos dos años han pasado gradualmente de una política de sanciones selectivas contra individuos y empresas a un embargo comercial casi total que ha llevado a algunos funcionarios iraníes a admitir abiertamente que los ingresos de Irán por el petróleo han caído más de un 40%.
En este punto, EUA tiene dos opciones. Podría permitir a las fuerzas regionales que sigan su curso y asei reducir gradualmente con el tiempo la fuerza de Irán. O podría aprovechar las condiciones actuales y tratar de negociar con Irán desde una posición de fuerza, mientras que todavía tiene la capacidad militar para plantear una amenaza legítima a Irán. Irán podría estar debilitándose, pero todavía tiene palancas con las que presionar a EUA. Los preparativos ya están en marcha para que las fuerzas alauita en Siria efectúen la transición una insurgencia con el apoyo de Irán. En Afganistán, Irán tiene opciones de militantes para descuadrar la de por sí frágil estrategia de salida de EUA. Hasta ahora, EUA ha mostrado una gran moderación en Siria; no quiere verse ser arrastrado a otra zona de conflicto en el mundo islámico en el que Irán puede jugar un potente y definitivo papel.
Parece que EUA está llevando a cabo la estrategia de dar otra oportunidad a las negociaciones con la esperanza de que estas conversaciones se extenderán más allá de la cuestión nuclear inmediata. Irán se ha quejado con frecuencia de que no puede confiar en EUA si Washington no puede hablar con una sola voz. Por ejemplo, mientras el gobierno estadounidense ha llevado a cabo conversaciones en el pasado, el Congreso ha endurecido las sanciones económicas y tratado de incluir cláusulas para evitar la reversión de las sanciones. La presión económica producida por las sanciones ha ayudado a Estados Unidos fortalecer su posición negociadora, pero el gobierno ha tratado mantener en reserva opciones mediante la preparación de una lista de sanciones que podría derogar capa por capa debe en caso de que las conversaciones surtan efecto.
Buscando la flexibilidad mediante las sanciones
Washington podía mirar a Europa para una mayor flexibilidad para sus necesidades de negociación. En un artículo reciente pasado por alto por los medios de comunicación, el Tribunal General de la Unión Europea revocó el 29 de enero las sanciones contra el Banco Mellat, uno de los mayores bancos comerciales de Irán, que centra su actividad en la financiación del sector energía vital de Irán. El Banco Mellat fue sancionado en 2010, basado en las denuncias de que se trataba de un banco de propiedad estatal involucrado en actividades de proliferación nuclear de Irán. Sin embargo, el tribunal de la UE ha dictaminado que no había pruebas suficientes para vincular al banco con el programa nuclear. Aun así, aunque Irán afirme que el banco ha sido completamente privatizado desde 2010, es difícil creer que no mantiene vínculos vitales con el régimen. Sin embargo, los rumores están circulando que más sanciones de la UE podría esperarse.
Ante la imposibilidad de sellar cada resquicio legal, la percepción juega un papel vital en la defensa de cualquier sistema de sanciones. En los últimos dos años, EUA – en coordinación con la Unión Europea que ha sido todavía más agresivo – ha señalado a comerciantes, bancos y aseguradoras de todo el mundo que los costos de hacer negocios con Irán no vale la pena para poner en peligro su capacidad de operar en los mercados occidentales. Bastantes hombres de negocios se asustaron hasta frenar, o al menos reducir, su interacción con Irán y conocidas empresas de fachada iraníes, hasta el punto que Irán ha visto una reducción significativa de los ingresos. Sin embargo, con grandes cantidades de dinero que se pueden ganar en un mercado bajo las sanciones, puede ser muy difícil políticamente mantener este nivel de presión económica durante un período prolongado de tiempo. Y mientras más las sanciones comiencen a parecer un embargo comercial, más munición Irán tendrá como brazo propagandístico en reclamar que las sanciones están perjudicando a los civiles iraníes. La perspectiva de que sanciones adicionales sean derogadas por los tribunales en los próximos meses podría desinflar campaña económica de Occidente contra Irán y dar a las empresas la confianza necesaria para acabar con las sanciones — pero si con las sanciones se pretendió desde un primer lugar a obligar las negociaciones, ello puede ser riesgo de que la administración de EUA está dispuesto a tomar.
No existe un vínculo claro entre la reciente oferta de EUA de las conversaciones y las derogación de las sanciones del Banco Mellat. Pero si EUA estaban serios sobre el uso de su posición de relativa fortaleza para buscar un acuerdo con Irán, esperaríamos ver una cierta aunque leve relajación de la presión de las sanciones. Esto probablemente se iniciaría en Europa, donde habría más flexibilidad en la legislación sanciones que habría en el Congreso de EUA. Quizás no sea coincidencia que Alemania, el mayor socio comercial de Irán en Europa, sea mayor defensor de este último intento directo entre EUA e Irán conversaciones. También es notable que el presidente Barack Obama haya seleccionado para su segundo Gabinete a los senadores Chuck Hagel y John Kerry, de los ambos cuales han defendido abiertamente el diálogo con Irán.
Iran is now the most critical player to watch. Iran is weakening in the region and is becoming heavily constrained at home, but even so, the clerical regime is not desperate to reach a deal with Washington. Reaching an understanding with the United States could mitigate the decline of Alawite forces in Syria and the Sunni backlash that Iran is likely to face in Iraq, but it would not necessarily forestall them. And with general elections in Iran slated for June, the political climate in the country will not be conducive to the give-and-take needed to move the negotiations forward, at least in the near term.
The United States would prefer to reduce the number of unknowns in an increasingly volatile region by reaching an understanding with Iran. The irony is that with or without that understanding, Iran’s position in the region will continue to weaken. Even if Washington doesn’t need this negotiation as badly as Iran does, now is as good a time as any for a second-term president to give this dialogue another try.
Irán es ahora el jugador más importante que hay que observar. Irán se está debilitando en la región y se están limitando seriamente sus opciones dentro del país, pero aún así, el régimen clerical no está desesperado por llegar a un acuerdo con Washington. Llegar a un entendimiento con EUA podría mitigar el declive de las fuerzas alauita en Siria y el contragolpe sunita que Irán probablemente enfrentará en Irak, sin necesariamente prevenirlos. Y con las elecciones generales en Irán programadas para junio, el clima político en el país no será conducente al tira y afloja necesario para avanzar las negociaciones, al menos en el corto plazo.
EUA preferirían reducir el número de incógnitas en una región cada vez más volátil llegando a un entendimiento con Irán. La ironía es que con o sin ese entendimiento, la posición de Irán en la región continuará debilitándose. Incluso si Washington no necesita esta negociación tanto como Irán, ahora es un momento tan bueno como cualquier otro para que un presidente en su segundo mandato de a este diálogo otra oportunidad.
