Publicado en inglés por Stratfor Global Intelligence bajo el título The Election, the Presidency, and Foreign Policy. Traducido con autorización especial. Por George Friedman. La presidencia de EUA está diseñada para decepcionar. Cada candidato debe prometer cosas que están más allá de su poder de cumplir. Ningún candidato puede esperar a ser elegido destacando el poco poder que en realidad tiene su cargo ni cómo los votantes, por tanto, deberían esperar muy poco de él. Así que los candidatos prometen grandes programas y transformaciones. Lo que el ganador en realidad pueda entregar depende de lo que otras instituciones, las naciones y la realidad le permitan. Aunque la brecha entre las promesas y la realidad destruye a los candidatos inmodestos, desde el punto de vista de los padres fundadores, protege la república. Ellos desconfiaban del gobierno en general y la oficina del presidente en particular.
El Congreso, la Corte Suprema y la Junta de la Reserva Federal son todas instituciones que circunscriben el poder del presidente sobre los asuntos domésticos. Esto y la autoridad de los estados limitan en gran medida el poder del presidente, tal como los fundadores del país desearon. Para lograr cualquier cosa importante, el presidente debe crear una coalición de intereses políticos que afecten la toma de decisiones en las otras ramas del gobierno. Sin embargo, al mismo tiempo — y esta es la principal paradoja de la cultura política de EUA — la presidencia es vista como una institución decisiva y la persona que la ocupa se le considera como de importancia primordial.
Las restricciones en el ámbito de la política exterior
El presidente tiene un poco más de autoridad en cuanto a la política exterior, pero únicamente de manera marginal. Está atrapado por la opinión pública, la intrusión del Congreso y, sobre todo, por las realidades de la geopolítica. Así, mientras que durante su campaña presidencial del año 2000, George W. Bush argumentó vehementemente en contra de la construcción de naciones, una vez que ocupó cargo, fue eso lo que hizo (resultando precisamente en las mismas consecuencias sobre las que él había advertido durante la campaña electoral). Y no obstante la forma en que presentó su política exterior durante su primera campaña, los ataques del 11 de septiembre definieron su presidencia.
De igual manera, Barack Obama basó su campaña en la promesa de redefinir la relación de EUA con Europa y el mundo islámico. Tampoco pasó. Se ha señalado ampliamente y con razón lo poco que en realidad la política exterior de Obama se ha diferenciado de la de George W. Bush. No es que Obama no abrigara la intención de tener una política exterior diferente, sino sencillamente que lo que el presidente quiere y lo que en realidad sucede son cosas muy diferentes.
El poder que suele atribuirse a la presidencia de EUA es exagerado. Pero aún así, la gente — incluyendo líderes — en todo el mundo todavía toman ese poder muy en serio. Quieren creer que alguien está en control de lo que está sucediendo. La idea de que nadie pueda controlar algo tan vasto y complejo como un país o el mundo es un pensamiento aterrador. Las teorías de conspiraciones ofrecen esta tranquilidad ya que asumen que mientras que el mal puede estar gobernando el mundo, al menos en el mundo existe un gobierno. Existe, por supuesto, un punto de vista alternativo, básicamente que si bien en realidad nadie está a cargo, predecir el mundo es algo posible, siempre y cuando se logre comprender las fuerzas impersonales que lo guían. Esta es una idea incómoda e inaceptable para aquellos individuos que pueden hacer una diferencia en el mundo. Para estas personas, la elección presidencial – al igual que las disputas políticas de todo el mundo – son de gran importancia.
En última instancia, el presidente no tiene el poder de transformar la política exterior de EUA. En cambio, los intereses norteamericanos, la estructura del mundo y los límites del poder son los que determinan la política exterior.
En el sentido más amplio, la actual política exterior de EUA ha estado en vigor por casi un siglo. Durante ese período, EUA ha tratado de equilibrar y reequilibrar el sistema internacional para contener las amenazas potenciales en el Hemisferio Oriental, que ha sido destruido por las guerras. El hemisferio occidental en general, y América del Norte en particular, no ha sufrido de igual manera. Ningún presidente puede permitirse el lujo de arriesgar que los conflictos alcancen América del Norte.
En un primer nivel, los presidentes si cuentan: La estrategia que persiguen para mantener el Hemisferio Occidental libre de conflictos es importante. Durante la Primera Guerra Mundial, EUA intervino después de que los alemanes comenzaron a amenazar las rutas marítimas del Atlántico y sólo semanas después de la caída del zar. En este punto de la guerra, el sistema europeo parecía a punto de quedar desequilibrado, con los alemanes logrando dominarlo. En la Segunda Guerra Mundial, EUA siguió una estrategia similar, permitiendo que el sistema, tanto en Europa como Asia, estuviera desequilibrado antes de intervenir. A esto se le llamó el aislacionismo, que en realidad consistió de implementar una estrategia de permitir que el equilibrio de poder regresara por cuenta propia y sólo intervenir como último recurso.
Durante la Guerra Fría, EUA adoptó una estrategia contraria: manteniendo de forma activa el equilibrio de poder en el Hemisferio Oriental a través de un proceso de intervención continua. Hay que recordar que las muertes de estadounidenses en la Guerra Fría fueron un poco menos de 100,000 (entre ellos Vietnam, Corea y los conflictos menores) frente a más de 116,000 muertes de EUA en la Primera Guerra Mundial, demostrando que lejos de ser fría, la guerra fría fue una lucha violenta.
La decisión de mantener el equilibrio activamente fue una respuesta a la percepción de un fracaso de la política durante Segunda Guerra Mundial. El argumento era que mediante una intervención previa se habría evitado el colapso del equilibrio europeo, tal vez impedido el aventurismo japonés, y finalmente resultado en un número menor de muertes que los 400,000 que EUA sufrió durante ese conflicto. Surgió de la Segunda Guerra Mundial el consenso de que una postura “internacionalista” activa en pro del equilibrio era superior a permitir que la naturaleza siguiera su curso con la esperanza de que el sistema encontrara el equilibrio. La Guerra Fría se libró en base a esta estrategia.
Se rompe el consenso de la Guerra Fría
Entre 1948 y la guerra de Vietnam, se mantuvo el consenso anterior. Durante la era de Vietnam, sin embargo, surgió un punto de vista dentro del Partido Demócrata de que la estrategia de equilibrio activo en realidad desestabilizaba el Hemisferio Oriental, provocando conflictos innecesarios y con ello alejando a otros países. Este punto de vista sostenía que la búsqueda activa del equilibrio aumentaba la probabilidad de conflicto, causado la formación de coaliciones anti-estadounidenses, y de mayor importancia, exageraba el riesgo de un desequilibrio en el sistema y las consecuencias de dicho desequilibrio. Vietnam fue presentado como un ejemplo de una busca exagerada del equilibrio.
El argumento contrario era que mientras la búsqueda activa de un equilibrio podría generar algunos conflictos, la Primera y Segunda Guerras Mundiales mostraron las consecuencias de permitir que el equilibrio de poder siguiera su curso. Este punto de vista sostuvo que al no comprometerse activamente (e incluso militarmente) en la búsqueda del equilibrio con la Unión Soviética se incrementarían las posibilidades de conflicto en las condiciones menos favorables posibles para EUA. Por lo tanto, incluso en el caso de Vietnam, el involucramiento impediría peores resultados. La discusión entre aquellos que quieren que el sistema internacional se equilibre a si mismo y el argumento de los que quieren EUA para gestionar activamente ese equilibrio se ha prolongado desde el momento que George McGovern se presentó como candidato contra de Richard Nixon en 1972.
Si examinamos cuidadosamente las declaraciones de Obama durante la campaña de 2008 y sus esfuerzos una vez en el poder, vemos que él ha tratado de mover la política exterior de EUA fuera de una búsqueda activa del equilibrio por una a favor de permitir que los equilibrios regionales de poder se mantengan por sí mismos. Él no optó de repente por esta política, como esperaban que hiciera muchos de sus seguidores. En su lugar, paulatinamente la fue implementando, aumentando los esfuerzos estadounidenses en Afganistán mientras que, al mismo tiempo, se iba retirando en otras áreas en la medida en que el sistema político de EUA y los procesos globales le permitían.
Los esfuerzos de Obama para efectuar la transición que aparte a EUA de la búsqueda activa de un equilibrio se han visto en Europa, donde se realizaron pocos esfuerzos para estabilizar la situación económica, y en el Lejano Oriente, donde fuera de un reposicionamiento militar ha habido pocos cambios. En Siria también se ve este movimiento hacia la estrategia de depender de los equilibrios regionales. La supervivencia del régimen del presidente sirio, Bashar al Assad, causaría un desequilibrio de la región, creando una gran esfera de influencia iraní. La estrategia de Obama ha sido de no intervenir más allá de proporcionar limitado apoyo encubierto a la oposición, sino más bien para permitir que el equilibrio regional haga frente al problema. Obama espera que los saudíes y los turcos bloqueen a los iraníes, al socavar al Assad, no porque EUA se los pida, sino porque es en su interés hacerlo.
El punto de vista de Obama se basa en el mismo expuesto por los críticos de la estrategia de la Guerra Fría de activamente buscar el equilibrio, que sostuvo que sin una gran potencia euroasiática que amenazara la hegemonía hemisférica, es resultado más probable de la intervención de EUA es generar coaliciones antiamericanas y, precisamente, el tipo de amenaza que EUA más temía cuando decidió equilibrar de manera activa. En otras palabras, Obama no cree que las lecciones aprendidas de la Primera Guerra Mundial y Segunda Guerra Mundial se aplican al sistema mundial actual, y que, igual que en Siria, el poder global debe dejar la gestión del equilibrio regional a los poderes locales.
Romney y la búsqueda activa del equilibrio
Romney considera que la búsqueda activa del equilibrio es necesaria. En el caso de Siria, Romney sostiene que al dejar que el problema se gestione por cuenta propia, Obama ha permitido a Irán investigar y retirarse sin sufrir consecuencias y no ha ofrecido una verdadera solución a la cuestión central. Esta cuestión central es que la retirada de EUA de Irak, ha dejado un vacío que Irán – o el caos – ha ocupado, y que en su momento la situación se volverá tan amenazante e inestable que EUA tendrá que intervenir. Para remediar esto, durante su visita a Israel pidió más que la contención de Irán, pidió una solución definitiva al problema de Irán.
Romney también discrepa con la opinión de Obama de que no hay una significativa hegemonía euroasiática por la cual preocuparse. Romney ha citado el resurgimiento de Rusia como una amenaza potencial para los intereses norteamericanos que requiere acción por parte de EUA en una escala considerable. También argumenta que si EUA determina que China representa una amenaza, el grado actual de poder que se utiliza para equilibrarlo no sería suficiente. Para Romney, son primordiales las lecciones de la Primera y Segunda Guerras Mundiales y la Guerra Fría. Permitir que el equilibrio de poder siga su propio curso sólo retrasa la intervención estadounidense y eleva el precio final. Para él, la Guerra Fría terminó exitosamente debido a la búsqueda activa del equilibrio, incluyendo la guerra cuando fue necesario. Sin esta búsqueda activa, diría Romney, el resultado de la Guerra Fría podría haber sido diferente y el precio para EUA sin duda habría sido mayor.
También tengo la sensación de que Romney es menos sensible a la opinión mundial que Obama. Romney diría que Obama no ha logrado influir en la opinión mundial en ninguna forma decisiva a pesar de una gran expectativa en todo el mundo para una presidencia de Obama. Visto por Romney, ello se debe a que dar satisfacción a los deseos de que el mundo sería imposible, ya que son contradictorios. Por ejemplo, antes de la Segunda Guerra Mundial, la opinión mundial fuera de las potencias del Eje resentía a EUA por no intervenir. Sin embargo, durante la Guerra Fría y las guerras jihadistas, la opinión mundial resiente a EUA por intervenir. Para Romney, el resentimiento global no puede ser una guía para la política exterior estadounidense. Cuando Obama argumentaría que el sentimiento antiestadounidense alimenta el terrorismo y las coaliciones anti-estadounidenses, Romney respondería que la ideología y los intereses no los intereses son los que conducen a un país determinado a oponerse a la primera potencia mundial. El intento de apaciguar la opinión pública desviaría la política de EE.UU. a partir de un supuesto realista.
Retórica vs realidad de la campaña
He tratado de profundizar en los tipos de argumentos que cada uno haría si no han sido capturados en una campaña política, y su objetivo no es establecer una política exterior coherente, sino simplemente avergonzar a la otra persona y ganar votos. Aunque nada indique que este sea un curso ineficaz para un candidato presidencial, nos obliga a buscar acciones y sugerencias para determinar sus posiciones reales. Con base en este tipo de acciones y sugerencias, yo diría que su desacuerdo sobre la política exterior se reduce a confiar en los equilibrios regionales versus una búsqueda activa de este equilibrio.
Pero no diría necesariamente que esta es la opción que enfrenta el país. Como he sostenido desde el principio, la presidencia de EUA es institucionalmente débil a pesar de su enorme prestigio. Está limitada por la Constitución, la política y en última instancia por las acciones de otros. Si Japón no hubiera atacado a EUA, no está claro que Franklin Roosevelt hubiera tenido la libertad para hacer lo que hizo. Si al Qaeda no hubiera atacado el 11 de septiembre, sospecho que la presidencia de George W. Bush habría sido radicalmente diferente.
El mundo da forma a la política exterior de EUA. Mientas más actividad tenga lugar en el mundo, los presidentes tienen menos opciones y opciones más pequeñas. Obama ha tratado de crear un espacio donde EUA puede retirarse de la búsqueda activa del balance. Esto cae dentro de sus facultades constitucionales, y hasta ahora también ha sido políticamente posible. Pero si el sistema internacional le permitiría continuar por este camino en caso de ser reelegido es una cuestión abierta. Jimmy Carter tuvo una visión similar, pero la revolución iraní y la invasión soviética de Afganistán le llevaron al naufragio. George W. Bush vio a su oposición a la construcción naciones destrozada por los ataques del 11 de septiembre y su fue presidencia aplastada bajo el peso de lo principal que quería evitar.
Los presidentes hacen la historia, pero no en sus propios términos. Ellos se ven limitados y acosados por todas partes por la realidad. En la selección de un presidente, es importante recordar que los candidatos dirán lo que tengan que decir para ser elegidos, pero incluso cuando digan lo que quieren decir, no necesariamente podrán perseguir sus metas. La decisión de hacerlo simplemente no es cosa de ellos. Hay dos concepciones de política exterior bastante claras en esta elección. El grado en el ganador importe, sin embargo, no está claro, aunque conocer las inclinaciones de los candidatos presidenciales, independientemente de su capacidad para aplicarlas, tiene algún valor.
En el final, sin embargo, la presidencia de EUA fue diseñada para limitar la capacidad del presidente para gobernar. Puede en la mayoría de los casos servir de guía, y con frecuencia ni siquiera puede hacer eso. Dar perspectiva a la presidencia nos permite mantener nuestros debates en perspectiva.
