Publicado en inglés por Stratfor Global Intelligence bajo el título The Paradox of China’s Naval Strategy. Traducido con autorización especial. Por Rodger Baker y Zhixing Zhang. Durante la última década, el Mar de China Meridional se ha convertido en uno de los focos de mayor volatilidad en el este de Asia. China, Vietnam, Filipinas, Malasia, Brunei y Taiwán cada uno afirman su soberanía sobre parte o la totalidad del área, y cada uno de estos reclamos superpuestos ha conducido a callejones sin salida diplomáticos e incluso militares en los últimos años.
Debido a que el mar alberga numerosas cadenas de islas, es rico en recursos minerales y energéticos y que por ese sector pasa casi un tercio del transporte marítimo del mundo, para estos países su valor estratégico es enorme. Para China, sin embargo, el control sobre el Mar de China Meridional es más que un punto de vista práctico y va al centro del dilema de la política exterior de Beijing: ¿cómo reivindicar sus reclamos marítimos históricos, mientras que mantiene la política exterior de no confrontación establecida en 1980 por el antiguo dirigente chino Deng Xiaoping?
China, planteó su actual demanda por el control de dicho mar en los últimos días de la Guerra Civil China. Como la mayoría de los demás países reclamantes estaban ocupados con sus propios movimientos de independencia en las décadas siguientes, China tuvo que hacer muy poco para asegurar este reclamo. Sin embargo, a medida que otros países han fortalecido sus fuerzas marítimas, buscando nuevas relaciones y asumiendo una postura más activa en la exploración y el patrullaje de las aguas, y frente a la hostilidad del público chino respecto a las concesiones territoriales por parte de Beijing, ya sean reales o aparentes, el enfoque discreto de Deng ha dejado de ser una opción.
Evolución de la lógica Marítima de China
China es una gran potencia continental, pero también controla un extenso litoral, que se extiende sin interrupción desde el Mar de Japón, en el noreste, hasta el Golfo de Tonkin en el sur. A pesar de esta extensa costa, el enfoque de China ha sido casi siempre hacia el interior, con sólo esporádicos esfuerzos por la navegación e incluso sólo en tiempos de relativa seguridad interna.
Tradicionalmente, las mayores amenazas para China no provenían del mar, salvo en ocasiones de piratería, pero en vez de conflictos internos igual que de las fuerzas de nómadas en el norte y el oeste. Los retos geográficos de China impulsaron una economía agrícola e insular, basada en la familia con una estructura fuerte de poder jerárquico diseñado en parte para mitigar los constantes desafíos de los señores de la guerra y las divisiones regionales. Gran parte del comercio de China con el mundo se realizó a través de rutas terrestres o las llevaron a cabo los árabes y otros comerciantes extranjeros en ciertas zonas costeras. En términos generales, los gobernantes chinos optaron por concentrarse en la estabilidad de la población y las fronteras terrestres en vez de las oportunidades potenciales de comercio marítimo o la exploración, especialmente ya que el contacto sostenido con extranjeros podría traer tantos problemas como beneficios.
Dos factores contribuyeron a que China experimentara con el desarrollo naval: un cambio en la guerra desde el norte hasta el sur de China y los períodos de relativa estabilidad nacional relativa. Durante la dinastía Song (960-1279), la contraparte de los ejércitos de caballerías de las llanuras del norte fue una gran fuerza naval interior en los ríos y pantanos del sur. El cambio a las marinas de guerra fluviales también se extendió a la costa, y los Song impulsaron la navegación costera y el comercio marítimo por ciudadanos chinos, que sustituyeron a los comerciantes extranjeros a lo largo de la costa. Si bien todavía predominaba una orientación hacia el interior, durante la dinastía mongola Yuan (1271-1368), China llevó a cabo al menos dos grandes expediciones navales en el siglo XIII en contra de Japón y Java, ambas infructuosamente. Su fracaso contribuyó a la decisión de China de nuevamente alejarse del mar. La última gran aventura marítima tuvo lugar a principios de la dinastía Ming (1368-1644), cuando el explorador Zheng He, chino musulmán, emprendió sus famosos siete viajes, llegando hasta el Africa, sin embargo dejando de aprovechar esta oportunidad para establecer de forma permanente el poder chino en el extranjero.
La valiosa flota de Zheng He fue abandonada a medida que aumentaron los problemas domésticos para los Ming, incluída la piratería costera y nuevamente China se orientó hacia sí misma. Casi al mismo tiempo que Magallanes comenzaba su expedición mundial a principios de la década de 1500, los chinos continuaron su política de aislamiento, limitando el comercio y la comunicación con el exterior y poniendo fin a cualquier consideración de aventuras marítimas. El enfoque naval de China, en vez de proyectar su poder a nivel internacional, fue reemplazado por la defensa costera. La llegada de navíos de guerra europeos en el siglo 19 sacudió profundamente la lógica marítima convencional de las autoridades chinas, y sólo tardíamente iniciaron un programa naval basado en la tecnología occidental.
Incluso este desarrollo no fue integrado de pleno en el pensamiento estratégico general de China. La falta de conciencia marítima contribuyó a la decisión del gobierno de Qing de ceder su crucial acceso a los puertos en la desembocadura del río Tumen a Rusia en 1858, cerrando definitivamente el acceso al Mar de Japón desde el noreste. Menos de 40 años más tarde, a pesar de haber construído una de las mayores flotas regionales, la Armada china fue derrotada por la emergente marina japonesa. Durante casi un siglo después, los chinos nuevamente se centraron casi exclusivamente en los asuntos continentales, con fuerzas navales para un papel netamente de defensa costera. Desde la década de 1990, esta política ha cambiado poco a poco, a medida que la interconexión económica de China en el mundo se ha expandido. Para China garantizar su poder económico y potenciarlo para lograr una mayor influencia global, el desarrollo de una estrategia naval más activa se convirtió en un imperativo.
Interpretando la “Línea de los nueve guiones”
Para entender la lógica marítima y las disputas territoriales de la China actual con sus vecinos, es necesario entender primero el llamado tablero de los nueve guiones, una línea divisoria indefinida que demarca las reclamaciones de derecho marítimo de China en el Mar de China Meridional.
La línea de nueve guione se basó en una reclamación territorial anterior conocida como la línea de once guiones, elaborada en 1947 por el gobierno del Kuomintang que ocupaba el poder, sin mucha consideración estratégica debido a que el régimen estaba ocupado lidiando con las consecuencias de la ocupación japonesa de China y la guerra civil con los comunistas. Después de concluir la ocupación japonesa, el gobierno del Kuomintang envió oficiales navales y los equipos de cartógrafos a través del Mar de China Meridional para identificar las diferentes islas e islotes. El Ministerio de Asuntos Internos publicó un mapa con una línea de once guiones que encuadra la mayor parte del Mar de China Meridional. Este mapa, a pesar de su falta de coordenadas específicas, se convirtió en el fundamento de las reivindicaciones modernas de China, y después de la fundación en 1949 de la República Popular de China, el mapa fue adoptada por el nuevo gobierno en Beijing. En 1953, quizás como una forma de mitigar el conflicto con su vecino Vietnam, la actual línea de nueve guiones surgió cuando Beijing eliminó dos de ellos.
El nuevo mapa de China enfrentó con poca resistencia o quejas por los países vecinos, muchos de los cuales se centraron entonces en sus propios movimientos de independencia nacional. Beijing interpretó este silencio como aquiescencia por parte de los vecinos y la comunidad internacional, y luego dejó de lado el tema para evitar crear problemas. Beijing se ha abstenido de reclamar oficialmente la línea en sí como una frontera inviolable, y la línea no es reconocida internacionalmente, aún así China se refiere a la línea de los nueve guiones como la base histórica para sus reclamaciones de derecho marítimo.
Al igual que otros países reclamantes como Vietnam y las Filipinas, el objetivo de China a largo plazo es utilizar sus crecientes capacidades navales para controlar las islas e islotes en el Mar Meridional de China y por lo tanto los recursos naturales y la posición estratégica que brindan. Cuando China era militarmente débil, apoyó la idea de dejar a un lado los problemas de soberanía y llevar a cabo el desarrollo conjunto, con el objetivo de reducir los posibles conflictos de reclamaciones superpuestas, mientras compraba tiempo para su desarrollo naval propio. Mientras tanto, para evitar el trato con un bloque unificado de demandantes, Beijing adoptó un enfoque de negociación individual con los distintos países sobre sus propios reclamos territoriales, sin la necesidad de poner en peligro en su totalidad la línea de los nueve guiones del reclamo. Esto permitió a Beijing seguir siendo el socio dominante en las negociaciones bilaterales, algo que temía perder en un foro multilateral.
A pesar de la falta de reconocimiento legal de la línea de los nueve guiones y la fricción constante que engendra, Beijing no tiene ahora la opción de abandonar sus reclamos. Con la creciente atención internacional y competencia regional en el Mar Meridional de China, el público nacional — que identifica a las aguas dentro de la línea de los nueve guiones como aguas territoriales — está presionando a Beijing para tomar medidas más enérgicas. Esto ha dejado a China en una posición imposible: cuando Beijing intenta presentar las actividades conjuntas como evidencia de que otros países reconocen sus reivindicaciones territoriales, los países socios se resisten, cuando se trata de restar importancia a las reivindicaciones con el fin de gestionar las relaciones internacionales, protesta la población china (y en el caso de los pescadores chinos, a menudo actúan por cuenta propia en el territorio en disputa, lo que ha obligado al gobierno a apoyarlos con su retórica y en ocasiones militarmente). Cualquier esfuerzo por parte de Beijing de convencer al pueblo chino correría el riesgo de irritar a los socios extranjeros, o viceversa.
El desarrollo de una política marítima
Las complicaciones de la línea de los nueve guiones, cambios en la situación interna en China y cambios en el sistema internacional han contribuido a dar forma a la dinámica estrategia marítima de China.
Bajo Mao Zedong, China tenía un enfoque interno y se veía limitada por una armada débil. Las reclamaciones de derecho marítimo de China se quedaron sin definirse; Beijing no buscó agresivamente hacer valer sus derechos y las luchas de las naciones vecinas por la independencia libraron en gran medida a China de tener que asumir una postura marítima más fuerte. El desarrollo naval de China siguió siendo defensivo, centrado en la protección de sus costas contra una invasión. Deng Xiaoping, como parte de sus reformas económicas nacionales en la década de 1970 y principios de 1980, buscó un desarrollo económico más pragmático, dejando de lado las reivindicaciones de soberanía territorial para otro momento. Los gastos militares de China siguieron centrándose en las fuerzas terrestres (y las fuerzas de misiles), con la marina de guerra relegada a un papel en gran medida de defensa operando exclusivamente en aguas costeras del país.
En gran medida, las políticas de Deng permanecieron en su lugar a través de las próximas dos décadas. Hubo esporádicos brotes de tensión en el Mar Meridional de China, pero en general, la estrategia de evitar la confrontación directa siguió siendo un principio básico en el mar. La marina de China no estaba en condiciones de desafiar el papel dominante de las fuerzas navales de EUA, ni de tomar cualquier acción enérgica contra sus vecinos, especialmente puesto que Beijing buscaba aumentar su influencia regional a través de medios económicos y políticos en lugar de la fuerza militar.
Pero las propuestas de desarrollo conjunto para el Mar del Sur de China han fracasado. El crecimiento del poder económico de China, junto con un aumento concomitante en su gasto militar — y más recientemente su enfoque en el desarrollo naval — han levantado sospechas y preocupaciones entre los países vecinos, con el llamado de muchos a EUA a que asuma un papel más activo en la región como un contrapeso a China. La cuestión de la línea de los nueve guiones y las reivindicaciones territoriales también han aumentado en importancia, porque los países han tenido que presentar sus reclamaciones de derecho marítimo en el marco del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, con lo que los reclamos se han acercado un paso más a un arbitraje internacional. China, que fue signataria del tratado en gran parte debido a la posibilidad de marítimas en el Mar Oriental de China, se ha visto obligada a presentar numerosas demandas de reconvención en el Mar de China Meridional, sonando la alarma en los países vecinos que lo han visto como un impulso claro y simple hacia la hegemonía regional.
No fueron solo las naciones reconvinientes las que se alarmaron los movimientos chinos. Japón y Corea del Sur dependen en gran medida del Mar Meridional de China como un corredor de tránporte de energía, y EUA, Australia e India, entre otros dependen del mar para el comercio y el tránporte militar. Todos estos países vieron la medida china como un preludio potencial para desafiar el libre acceso a las rutas marítimas. China respondió con una retórica cada vez más firme, así como con un mayor papel para los militares chinos en las decisiones de política exterior. La antigua política de no confrontación fue dando paso a un nuevo enfoque.
El debate sobre política exterior
En 1980, Deng expresó la configuración de la política exterior de China de la siguiente manera: el país debería observar al mundo, asegurar su posición, tratar con calma los asuntos exteriores, ocultar sus capacidades hasta el momento oportuno, mantener un perfil bajo y jamás reclamar un papel de liderazgo. Estos principios básicos siguen siendo el núcleo de la política exterior china, ya sea como directrices para la acción o excusas para la inacción. Sin embargo, el ambiente regional y nacional de China ha cambiado significativamente desde los primeros días de las reformas de Deng, y la expansión económica y militar del país ha superado ya la advertencia de Deng de ocultar las capacidades y esperar para ganar tiempo.
Beijing entiende que sólo a través de una política más dinámica podrá China pasar de ser una única potencia basada únicamente en tierra a un poder marítimo y remodelar la región de una manera que beneficie sus intereses de seguridad. De lo contrario, podría permitir que otros estados de la región y sus aliados, a saber EUA, contengan o incluso amenacen a las ambiciones de China.
Por lo menos cuatro elementos de la política de Deng están actualmente bajo debate o en proceso de transformación: un cambio de la no interferencia a la participación creativa; un cambio de la diplomacia bilateral a la multilateral; un cambio de diplomacia reactiva a la diplomacia preventiva; y un alejamiento de la no alineación estricta hacia la semi-alianzas.
Participación creativa se describe como un camino para que China sea más activa en la preservación de sus intereses en el extranjero al involucrarse más en la política interna de otros países – un cambio de la no interferencia a algo más flexible. En el pasado, China ha utilizado su dinero y otras herramientas para afectar los asuntos internos de otros países, pero un cambio oficial en la política requeriría mayor participación de China en los asuntos locales. Ello perjudicaría, sin embargo, los intentos de China de promover la idea de es trata de otro país en desarrollo ayudando a otras naciones en desarrollo a enfrentar el imperialismo y la hegemonía occidentales. Este cambio en la percepción podría erosionar algunas de las ventajas de China en su trato con las naciones emergentes, ya que ha potenciado las promesas de no interferencia política como contramedida a las ofertas occidentales de mejor tecnología o más recursos de desarrollo que vienen acompañados de requisitos de cambio político.
Durante mucho tiempo, China ha dependido en las relaciones bilaterales como su método preferido de la gestión de sus intereses a nivel internacional. Cuando China ha operado dentro de un foro multilateral, la única manera que ha afectado los resultados en siendo un obstáculo y no ofreciendo una alternativa de liderazgo. Por ejemplo, China puede bloquear las sanciones en el Consejo de Seguridad de la ONU, pero rara vez ha ofrecido un camino alternativo para la comunidad internacional. En particular, a través de los años 1990 Beijing temía que su posición relativamente débil le dejaría con poco que ganar en los foros multilaterales, y en lugar la sometiera a la influencia de los miembros más fuertes. Sin embargo, el aumento del poder económico del país ha cambiado esta ecuación.
China está impulsando más las relaciones multilaterales como manera de asegurar sus intereses a través de los grupos más grandes. Las relaciones de China con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, su participación en la Organización de Cooperación de Shanghai y su patrocinio de las cumbres trilaterales tienen como objetivo ayudar a dar forma a la dirección política de estos bloques. Al cambiar a un enfoque multilateral, China puede hacer que algunos de los países más débiles se sientan más seguros y así evitar que se dirijan a EUA por ayuda.
Tradicionalmente, China ha tenido una política exterior relativamente reactiva, frente a las crisis cuando surgen, pero con frecuencia no reconoce o actúa para prevenir las crisis antes de que lleguen a materializarse. En los lugares donde Beijing ha buscado acceso a los recursos naturales, a menudo le han tomado por sorpresa cambios en la situación local sin que tenga preparada una estrategia alternativa. (La división de Sudán y el sur de Sudán es un ejemplo reciente). Ahora, China está debatiendo el cambio de esta política por una que trate de comprender mejor las fuerzas subyacentes y los problemas que puedan surgir en el conflicto y actuar por cuenta propia o con la comunidad internacional para resolver situaciones volátiles. En el Mar de China Meridional, esto significaría aclarar su demanda marítima en lugar de continuar utilizando el vago tablero de los nueve guiones y también de manera más agresiva buscando ideas para un mecanismo de seguridad en Asia, uno en que China podría desempeñar un papel activo de liderazgo.
La postura de China sobre las alianzas sigue siendo la misma que aquella articulada por Deng en la década de 1980: no se involucra en las estructuras de alianzas dirigidas contra terceros países. Esto a la vez permite a China mantener una postura independiente en su política exterior y evitar enredos internacionales debido a las obligaciones de sus alianzas con los demás. Por ejemplo, los planes de China de retomar Taiwán se hundieron debido a su participación en la Guerra de Corea, y por lo tanto sus relaciones con EUA sufrieron un retroceso de décadas. El colapso del sistema de la Guerra Fría y el auge de la influencia económica y militar de China han creado mayor escrutinio a tal política. Beijing ha observado cautelosamente la expansión de la OTAN el este a medida que EUA ha fortalecido sus alianzas militares en la región Asia-Pacífico. La política China de no-alianzas deja a Beijing solo para hacer frente a estos grupos, algo para lo cual no posee ni el ejército ni la fortaleza económica hacerlo con eficacia.
La estructura de semi-alianzas está diseñada para contrarrestar esta debilidad, sin dejar a China endeudada con los posibles socios de la alianza. El empuje de China hacia las alianzas estratégicas (incluso con sus rivales aparentes) y el aumento de simulacros militares como respuesta a desastres humanitarios con otras naciones son parte de esta estrategia. La estrategia no persigue construir la estructura de una alianza contra los EUA sino romper las estructuras de alianzas que se puedan formar en contra de China mediante el acercamiento a los socios tradicionales de EUA, reduciendo su disposición a tomar medidas fuertes en contra de China. En su estrategia marítima, Beijing está trabajando con la India, Japón y Corea en las operaciones contra la piratería y la participación en más intercambios navales y ofertas de ejercicios y simulacros conjuntos.
Mirando hacia el futuro
El mundo de China está cambiando. Su surgimiento como una gran potencia económica ha obligado a Beijing a reconsiderar su política exterior tradicional. Más cerca a casa, el problema del Mar Meridional de China es un microcosmos del debate más amplio sobre política exterior. La ambigüedad de la demanda marítima de China fue útil cuando la región estaba calmada, pero ya no cumple los propósitos de China, y junto con la expansión natural de los intereses marítimos de China y de su actividad naval, en vez exacerba las tensiones. Las antiguas herramientas políticas, como los intentos de mantener todas las negociaciones bilaterales, o el enfoque en la no intervención han dejado de ser útiles para las necesidades de China. La política de desarrollo conjunto heredada de Deng no ha logrado cuajar en ningún tipo de cooperación significativa con los países vecinos, y la afirmación de la línea de nueve guiones en medio de los documentos presentados en virtud de tratados marítimos de las Naciones Unidas al mismo tiempo han aumentado el nacionalismo interno chino y una reacción por parte de los países vecinos .
No obstante la falta de claridad en su política marítima, China ha demostrado la intención de consolidar aún más sus reclamos basados en la línea de los nueve guiones. Beijing reconoce que son necesarios los cambios de política, pero cualquier cambio tiene sus consecuencias. El camino de la transición está plagado de peligros, desde descontento interno a reacciones agresivas por parte de los vecinos de China, pero por una razón u otra, el cambio está sucediendo, y los resultados del debate sobre política exterior tendrán consecuencias duraderas para la estrategia marítima de China y su posición internacional en su conjunto.
