Publicado en inglés el 29 de febrero 2014 por Stratfor Global Intelligence bajo el título “The U.S. Opts for Ineffective Sanctions on Russia”. Traducido con autorización especial. Por George Friedman.
El 28 de abril, EUA anunció nuevas sanciones contra siete funcionarios del Gobierno ruso. Una táctica utilizada por mucho tiempo, las sanciones pueden producir efectos impredecibles o no tener ningún efecto en absoluto, dependiendo de la forma en que se implementen. La suposición vigente es que las sanciones se aplican cuando las acciones de un país determinado se consideran inaceptables. La nación que sanciona presuntamente elige las sanciones para evitar la guerra en casos en que la acción bélica sería demasiado costosa o podría resultar en una derrota.
El objetivo declarado de las sanciones es inducir cambios de comportamiento en un estado determinado al causar el dolor económico. Para que funcionen, por lo tanto, las sanciones deben causar dolor. Pero no deben ser tan graves que convenzan al estado que las sufre que la guerra es más deseable que capitular ante las demandas de la nación sancionadora.
Casos en que las sanciones funcionaron demasiado bien
En julio de 1941, cuando los japoneses invadieron Indochina, EUA respondió congelando todos los activos japoneses. El Reino Unido y las Indias Orientales Holandesas (actual Indonesia) siguieron el ejemplo. Las sanciones fueron muy eficaces, y Japón terminó aislándose de la mayor parte del comercio internacional, perdiendo el 90% de su petróleo importado. Japón tuvo que responder; pero en lugar de retirarse de Indochina, atacó Pearl Harbor.
El ejemplo japonés vale tenerse en consideración. EUA puso al Japón en una situación en la que sus suministros de petróleo se agotarían en cuestión de meses, con lo Japón dejaría de ser una potencia industrial. Tokio podría haber aceptado los términos norteamericanos, pero una vez que lo hiciera, habría establecido un veto estadounidense sobre las decisiones del Japón.
Los japoneses no confíaban en EUA y estaban convencidos de que cualquier capitulación ante las sanciones sólo conduciría a mayores demandas de EUA. Tokio comprendió los riesgos de la guerra, pero calculó que estos riesgos eran menores que los riesgos de dar cumplimiento a las exigencias estadounidenses (aunque los japoneses bien pudieron haber errado en este cálculo, y Franklin Roosevelt bien podría haber sabido que Tokio elegiría guerra en vez de capitulación). Frente a las sanciones que paralizarían la nación, Japón eligió la guerra.
Las sanciones funcionan mejor contra las naciones que carecen de opciones de represalia, incluyendo la opción de hacer la guerra. Irán es un ejemplo de un blanco perfecto para las sanciones. Dada la ausencia de dispositivo nuclear entregable, carece de la opción de hacer la guerra, y tiene pocas otras maneras de tomar represalias. (Incluso con países como Irán, sin embargo, las sanciones pueden tener un efecto limitado si el objetivo puede encontrar maneras de evitar las sanciones. )
Sanciones guíadas con precisión
Implementar sanciones efectivas a un país como Rusia es mucho más complicado que hacerlo contra países como Irán o la República Centroafricana debido a que los rusos tienen el potencial de responder militarmente. También tienen la capacidad de tomar represalias por la incautación de activos occidentales en Rusia: Hay muchas empresas occidentales que realizan negocios en Rusia con equipos importantes, fábricas, cuentas bancarias, etc. Moscú también tiene el poder de cortar el suministro de energía a Europa. Si sería prudente o no que Rusia respondiera de esa forma es un asunto importante, pero el mero hecho de que Rusia tiene una gama de opciones de represalia es algo que debe tenerse en consideración.
En parte debido a ello, y en parte también por una teoría de las sanciones que ha surgido en los últimos años, EUA y algunos países europeos han descartado imponer sanciones a Rusia en su conjunto. En cambio, están sancionando a individuos y a un pequeño número de empresas en Rusia consideradas como responsables de las acciones rusas en Ucrania que Estados Unidos y Europa consideran objetables. Podríamos llamar a ésto “sanciones guiadas con precisión”, o sanciones destinadas a obligar a un cambio de dirección sin causar daños colaterales o correr el riesgo de represalias significativas.
La idea de imponer sanciones a los regímenes en vez de a las naciones se originó con el hecho evidente de que si logran su cometido, las sanciones a los países perjudicarán a toda la población, la mayoría siendo personas inocentes y excluídas del poder, mientras que los líderes que han creado la crisis permanecen en el poder y con la capacidad de trasladar la carga a la población. El ejemplo de Irak se cita con frecuencia. Allí se impuso un fuerte régimen de sanciones económicas disminuyendo severamente el nivel de vida y permitiendo a la vez al liderazgo beneficiarse de diversas lagunas destinadas a aliviar la carga sobre los ciudadanos iraquíes .
La idea de imponer sanciones contra dirigentes específicos para evitar perjudicar al total de la población surgió de ésta y otras experiencias. Este enfoque ha dominado la respuesta occidental a las acciones rusas en Ucrania. Al atacar a los intereses económicos de los líderes rusos claves, o al menos de sus círculos internos, Occidente parece estar tratando de forzar cambios en la política de Rusia hacia Ucrania. Esto plantea una serie de preguntas importantes.
Límites a las sanciones a Rusia
En primer lugar, está la cuestión de si a los líderes rusos les preocupa más el poder o el dinero. En la década de 1990, el dinero generaba poder, pero los dos están más alineados en la actualidad: Los que tienen el poder y los que tienen dinero son los mismos. Por tanto, es difícil imaginar que el régimen de Putin cambiará su política — y por lo tanto admitirá su debilidad, un error fatal para cualquier persona en el poder — para preservar parte de las fortunas de sus miembros.
Por otra parte, los dirigentes rusos han mantenido parte de sus fortunas dentro de Rusia para evitar la incautación de los gobiernos occidentales. Sin duda, parte del dinero de la cúpula en el poder ha fluido fuera de Rusia, pero no todo. Las personas que han sido objeto de las sanciones no van a caer repentinamente en las listas de la asistencia social en Rusia. Las personas afectadas responderán a las sanciones de EUA con indiferencia. Pueden perder algunos activos pero el aumento en su popularidad doméstica resultante podría compensar esto, pagando por este auge alrededor de lo mismo que les cobraría una firma de relaciones públicas de Washington por ello. Y teniendo en cuenta sus posiciones no cabe duda que pueden ganar de nuevo todo lo que han perdido en las confiscaciones.
En segundo lugar, está la cuestión de los activos entrelazados. Los líderes rusos han invertido en muchas empresas rusas con intereses en las empresas occidentales. En algunos casos, están involucrados en empresas conjuntas con empresas occidentales.
Para ilustrar el dilema de Occidente, asumamos que hay una empresa conjunta entre Rosneft y una empresa petrolera Occidental. ¿Exactamente cómo se efectúa la implementación de sanciones en una situación así? ¿Se confiscan todos o sólo algunos de los activos de la empresa conjunta? ¿Qué efectos tiene sobre otros accionistas, occidentales y rusos, que no están en la lista de sanciones? Vaya un paso más allá y considere una inversión en una empresa de activos privados de EUA por un fondo mexicano con inversores de Chipre, que puede incluir personas en la lista de sanciones. En el capitalismo moderno, las inversiones tienen orígenes bastante confusos.
Uno podría ser capaz de rastrear los activos en un país relativamente pequeño con recursos limitados. Pero Rusia es la octava economía más grande del mundo, y su riqueza se entrelaza con los objetivos de las sanciones, lo que complica en gran medida el problema de elaborar sanciones eficaces guiadas con precisión.
En tercer lugar está la cuestión política. La popularidad del presidente ruso Vladimir Putin se ha disparado desde la anexión rusa de Crimea. Al igual que en Occidente, los líderes rusos que dan la apariencia de actuar de manera decisiva en las crisis extranjeras gozan de mayores niveles de aprobación, al menos inicialmente. Putin puede encontrar difícil no responder a las sanciones, porque si él no actúa podría perder parte de la popularidad que ganó por su aspecto de fortaleza.
Sanciones intencionalmente ineficaces
Además, EUA no quiere poner en peligro la supervivencia del régimen en un país con poder militar masivo. Tampoco quieren comprometerse en una acción que daría lugar a una invasión de Ucrania y obligaría a EUA ya fuera a retroceder o unirse a una guerra para la cual no está preparada. También tratará de evitar la incautación erróneamente de activos estadounidenses y europeos — activos que Rusia ha deliberadamente desplegado como carnada para que Washington cometa tal error.
El gobierno de Obama tiene una última pero importante razón para evitar sanciones efectivas. Si alguien hubiera dicho hace un año que las relaciones ruso-estadounidenses llegarían al punto actual, se habrían reído — esto es algo que lo que puedo dar fe. La inversión extranjera es un componente importante de la economía de EUA y los líderes políticos distinguidos son una excelente fuente de capital. Si usted es el líder de China, Arabia Saudí o India, todos los cuales tienen problemas con EUA que concebiblemente podrían multiplicarse, tendría que pensarlo dos veces antes de invertir su dinero en los EUA. Y hay más países que esos cuatro que tienen los posibles conflictos con EUA.
La estrategia de sanciones de EUA, por lo tanto, no está diseñada para cambiar las políticas rusas; está diseñada para dar la apariencia de que EUA está tratando de cambiar la política rusa. Y va dirigida, ante todo, a los miembros del Congreso que han hecho de éste un tema importante y aquellos sectores dentro del Departamento de Estado que quieren orientar la política de seguridad nacional de EUA en torno a la cuestión de los derechos humanos. Se les puede decir a ambos que se está haciendo algo — y ambos pueden pretender que se está haciendo algo — cuando en realidad no se puede hacer nada. En un mundo que clama por la acción, los líderes prudentes a veces prefieren la apariencia de hacer algo a en realidad hacer algo .
